2021年4月29日，全国人大常委会对《食品安全法》第35条第1款作了修改：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品和仅销售预包装食品的，不需要取得许可。仅销售预包装食品的，应当报所在地县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门备案。”

仅销售预包装食品，由许可改为备案已经两年多了，有的执法人员仍然搞不清楚，这里的预包装食品是否包含保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品。

有人认为不包含，理由有二：一是《食品安全法》第74条规定，国家对特殊食品实行严格监督管理。所以，特殊食品不同于一般的预包装食品。二是《食品经营许可管理办法》第10条第3款规定，食品经营项目分为预包装食品销售、散装食品销售、特殊食品销售、其他类食品销售。这里将“预包装食品销售”与“特殊食品销售”并列，说明两者不是包含关系。

首先，对特殊食品实行“严格监督管理”，指的是生产环节，这一点从《食品安全法》第四章第四节“特殊食品”能看出来。整个第四节都是说的生产环节，没有一个字说的是经营环节。比如生产保健食品要先将产品进行注册或者备案，生产特殊医学用途配方食品也要先注册产品，生产婴幼儿配方乳粉要先注册配方，特殊食品生产企业应当按照注册或者备案的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产。

其次，从形式上来看，特殊食品是特殊的预包装食品，预包装食品包含特殊食品，即使过去食品经营项目中将二者并列，也无法改变这一事实。预包装食品的一大特点是密封性，食品经营者无法直接接触到食品，也就保证了“许可改为备案”不会有食品安全之忧。

另外，国家层面和山东省层面早就明确了，仅销售预包装食品由许可改为备案，包含特殊食品。

2021年6月26日，市场监管总局《关于充分发挥职能作用 落实深化“证照分离”改革任务的通知》（国市监注发〔2021〕36号）附件1《市场监管部门涉企经营许可事项改革清单（2021年全国版）》中说：“备案要求。食品经营者仅从事销售预包装食品的经营活动，应持有营业执照并按要求进行备案。同时，将食品经营备案（仅销售预包装食品）纳入多证合一范围，营业执照采集经营范围信息为仅销售预包装食品、销售保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉、其他婴幼儿配方食品的应分别注明。”

2021年6月26日，山东省市场监管局《转发〈关于充分发挥职能作用 落实深化“证照分离”改革任务的通知〉的通知》中明确规定：“加强对仅销售预包装食品主体监管。将预包装食品销售、保健食品销售、特殊医学用途配方食品销售、婴幼儿配方乳粉销售和其他婴幼儿配方食品销售项目纳入备案范围，通过食品经营许可系统预包装食品销售备案模块办理备案。”